国际经验对长江流域综合管理开发的启示‘南宫28’

□ 薛建/文 综观世界历史，完全所有的大河流域都曾在一些国家的社会经济发展中充分发挥了大力起到，并书写下巅峰的篇章。特别是在在近代，美国、德国等国家先后对大河流域展开了大规模的研发，有力地造就了本国的经济发展。在此过程中，这些国家累积的经验教训对我国长江流域的综合开发毫无疑问具有最重要的糅合价值。

对流域内自然资源展开全面综合开发和管理的一个顺利范例是美国田纳西河流域模式。田纳西河坐落于美国东南部，是密西西比河的二级支流。田纳西流域的研发始自1930年代。由于长年缺少管理，森林遭到毁坏，水土流失相当严重，常常暴雨成灾，洪水为患，刚被选为美国总统的罗斯福为挣脱经济危机，要求实行“新政”。

田纳西流域被当成新政的一个试点，即企图通过一种新的管理模式，对其流域内的自然资源展开综合开发，超过大力发展和发展区域经济的目的。为此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，正式成立田纳西流域管理局(TVA)，对TVA的职能、研发各项自然资源的任务和权力不作了明确规定，如TVA有权为研发流域自然资源而接管流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以提高航运、供水、发电和掌控洪水等等。

《田纳西流域管理局法》的这些最重要规定，为对田纳西流域还包括水资源在内的自然资源的有效地研发和统一管理获取了确保。田纳西流域曾是美国最贫穷落后的地区之一，经过多年的研发，其落后面貌彻底得宜了转变。

多瑙河是欧洲第二大河，具有世界上最国际化的流域，覆盖面积了欧洲18个国家领土的部分或全部。从西向东，多瑙河流经的这些国家消费能力和GDP呈圆形递增趋势。针对于此，沿岸国家牵头正式成立了一个流域的组织———多瑙河维护国际委员会（ICPDR），并在如何管理河流的问题上达成协议了一致意见。ICPDR对这些具备有所不同经济实力以及政治地位的国家实行了有所不同的拒绝和标准。

罗马尼亚、保加利亚以及乌克兰等经济欠发达国家对国际委员会的财政支出责任适当酌减，在水质维护问题上，这些国家，特别是在是那些还不是欧盟成员的前华约国家，并不需要继续执行欧盟标准，但还是要对ICPDR负起适当的义务，特别是在是在水污染等问题上。同时，根据《多瑙河维护公约》的条款，经济发达国家还负起对欠发达国家和地区的协助义务，上游国家对下游国家负起补偿责任。互相帮助和伤害补偿的原则，是确保所有成员国在多瑙河问题上相安无事的法宝。

而给有所不同国家获取一定的灵活性则是ICPDR一个很明智的作法。这种作法考虑到了有所不同国家的实际情况，需要确保每个成员向ICPDR报告真实情况和数据，以便利后者创建统一的管理计划。从国内外的经验看，流域管理问题并不是非常简单的水资源利用维护和分配问题，还牵涉到到流域内的经济协调发展、产业整体布局、水电和航运总体规划、各利益方的协商与交流等难题。

流域综合管理必需要从全流域的角度抵达，基于流域生态系统内在的规律和联系来管理流域内的水资源，这才是展开流域综合管理、推展长江流域经济发展的最佳途径。我国长江流域研发面对的引人注目问题是，沿江经济研发缺少一个统一的协商机制，沿江经济和产业发展缺少整体、统一和科学的规划，沿江各个地方各自为战，重复建设。

特别是在在目前能源紧绷的情况下，由于长江上游地区过度引水发电，缺少统一协商，对流域生态环境保护和航运的发展导致的影响已不容忽视。从国外在大河流域管理研发方面的经历可以显现出，其顺利要点主要在于法律先行，决策民主。

因此，我国必需有一个强有力和有权威的法律，具体各利益涉及方的权利和义务。此外，各利益涉及方要以必要的方式和合理的机制参予到流域管理过程之中，确保流域决策的民主化。在长江黄金水道经过的七省二市中，自西向东，经济发展状况也呈现“阶梯状”上升趋势。

事实上，沿长江流域的经济发展状况与多瑙河十分类似于。在这种情况下，就必需有一个权威的法律具体各地区的权利和义务，并根据互相帮助和伤害补偿的原则来协商中东西部地区的利益。经济繁盛地区负起对欠发达地区的协助义务，特别是在有适当对上游欠发达地区在流域生态环境保护方面的投放不予补偿。

目前的长江流域管理机构内部，还不能看见政府的身影，企业、学者、环保的组织以及其他涉及机构还没一个充份表达意见的途径和渠道。流域管理机构内部创办来自政府、企业和民众三方面的合作机制，同时，流域管理机构下成立一个咨询委员会，来自农业、渔业、交通、水利、科研、环保以及学术等领域的代表都需要通过咨询委员会将自己的意见表达给起决策起到的流域管理机构。只不过，我国负责管理长江流域管理的机构不是没，而是很多，有“九龙水利”的众说纷纭。

但这些机构大多代表各部门的利益，无法担任起长江流域的流域综合管理职能。对长江流域管理，我国也曾议定涉及的法律法规，但在目前经济较慢发展的形势下，已变得很不完备，具有较为显著的局限，已无法有效地协商各地区、各部门的利益。

要尽早转变这种状况，就有适当糅合国外的经验，在坦率的法律框架下具体各利益涉及方的权利和义务，协商各方利益；创建各利益涉及方的参予和协商机制，给与弱势声音充份传达的平台。这些正是保证长江流域有助于研发、合理研发，构建长江流域身体健康、有序、整体协调发展的制度基础。

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